Liberalizzazioni e promozione della concorrenza erano stati uno dei tratti più marcati del governo Prodi nella precedente legislatura. Il governo Berlusconi non ha seguito la stessa linea, pur rifacendosi, tra le sue diverse anime, anche a una componente liberale.
Tra i suoi primi atti, la gestione della vicenda Alitalia e la creazione della cordata italiana Alitalia-Cai con la fusione tra compagnia di bandiera e Airone. Protagonista nella campagna elettorale del 2006 di una forte opposizione al progetto di acquisizione da parte di Air-France Klm in nome dellitalianità, una volta al governo, il centro-destra ha promosso una soluzione sotto molti punti di vista inferiore a quella francese: dal punto di vista del contribuente, che si è dovuto accollare circa 3 miliardi di debiti che sarebbero stati rilevati dai francesi. E dal punto di vista dei viaggiatori, ossia, in tema con largomento di questa scheda, sotto il profilo della concorrenza. La fusione tra Alitalia e Airone ha infatti creato situazioni di sostanziale monopolio su molte rotte interne, inclusa quella strategica tra Linate e Fiumicino. Per consentire il completamento delloperazione, il governo ha sospeso temporaneamente i poteri dellAntitrust nel valutare loperazione.
In questi ultimi due anni, inoltre, non sono state proseguite le liberalizzazioni nei servizi professionali, sui quali le lenzualate del ministro Bersani avevano predisposto un punto di partenza che richiedeva la dettagliata implementazione in ciascuno dei settori interessati. Nulla è invece successo, e gli ordini professionali hanno avuto buon gioco nel riportare la barra verso la difesa degli interessi di categoria. Laspetto più marcatamente anti-competitivo riguarda la riforma dellavvocatura, approvata dalla commissione Giustizia del Senato. Sono reintrodotte le tariffe minime, inderogabili e vincolanti. Sono vietati accordi fra cliente e avvocato che prevedano il pagamento di una parcella solo nel caso che la causa sia vinta (contingency fees). La pubblicità, seppur non vietata, viene fortemente regolamentata. Viene ampliata la riserva di attività degli avvocati nel campo della consulenza legale e nelle procedure arbitrali. Lesame di abilitazione diviene più oneroso, così come le condizioni di praticantato, senza riconoscere ai praticanti nessun diritto di compenso. Si ribadisce il divieto di esercitare lattività organizzandosi in società di capitali. Nelle intenzioni del ministro della Giustizia Alfano, questo approccio sarà applicato a tutte le categorie di professionisti entro la fine della legislatura. Non solo non si liberalizza, ma si smontano i pochi provvedimenti riformatori fatti in Italia negli ultimi quindici anni, fondamentalmente le lenzuolate di Bersani.
Scarsi i progressi per quanto riguarda la liberalizzazione dei servizi pubblici locali, tema che aveva peraltro già trovato anche nella scorsa legislatura un fuoco di sbarramento trasversale. Più promettente, anche se nelle sue fasi preliminari, il provvedimento relativo allaffidamento ai privati della gestione dei servizi idrici.
Criticabile anche lintroduzione di norme anti-scalata da parte della Consob, con la benedizione del governo, nella fase più acuta della crisi, motivata anche in questo caso con la difesa dellitalianità delle imprese quotate.
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Ci fa piacere notare che Marco Fortis sul Sole24ore del 25 aprile riconosca finalmente che il nostro paese è in crisi e potenzialmente in declino. Lo fa però accusandoci di mostrare poco rispetto nei confronti degli imprenditori. Nel nostro intervento sollevavamo un punto di metodo (che non riguarda le imprese, ma chi produce nuovi indici e commenta i dati) sostenendo che confrontare i valori è più utile di un conteggio dei settori. Il fatto che il made in Italy si affermi in tanti comparti ci fa (ovviamente!) solo piacere. Abbiamo sottolineato (anzi, lo ha scritto Confindustria che speriamo non sia accusata di scarso rispetto per gli imprenditori) che la competitività del nostro paese è in declino. Su questo, di nuovo, i dati di Confindustria ci sembrano più utili della conta dei settori.
Abbiamo poi fatto notare che i dati (sui quali Fortis torna) dal 2005 al 2008 sono relativamente confortanti solo se uno:
– ignora che l’import resta comunque superiore all’export (dal 2004 a oggi, il saldo commerciale del paese è sempre stato negativo)
– ignora che a fronte della crescita dell’export l’import aumenta ancora di più
– ignora il fatto che invece dal 2000 al 2003 il saldo commerciale del paese era positivo. (si veda la tabella allegata).
Se vogliamo consolarci, possiamo sempre trovare delle ragioni per farlo. L’eterogeneità tra le nostre imprese è grande, e per fortuna continua a presentare indubbie punte di eccellenza, che peraltro creano filiere produttive più all’estero che in Italia.
Se invece vogliamo guardare ai numeri leggiamoli a partire dai dati aggregati. Questi ci indicano le condizioni in cui opera la media delle nostre imprese e la dinamica della produttività, che è, al tempo stesso, la chiave per la crescita e la competitività.
Nonostante la crisi e la mancata reiterazione del decreto flussi nel 2009, la presenza straniera è ulteriormente aumentata così come gli occupati stranieri (IV trimestre del 2009), in controtendenza rispetto allandamento generale delloccupazione. Si calcola che gli stranieri regolari si aggirino attorno ai 4,5 milioni allinizio del 2010. Limmigrazione è oramai un fenomeno di massa e la normativa necessita una profonda revisione per quanto riguarda sia i meccanismi di accesso legale al paese di cittadini stranieri, sia la durata dei permessi di soggiorno e le lentissime procedure di rinnovo, sia la concessione della cittadinanza e dei diritti di voto. Il governo ha invece messo in atto provvedimenti di pesante quanto inutile, quando non dannosa impronta securitaria. Col pacchetto sicurezza è stato introdotto nel nostro ordinamento il reato dimmigrazione clandestina e si sono aggravate le pene per molti reati, quando compiuti da immigrati irregolari; si è resa difficile la vita a milioni di immigrati con la tassa su concessioni e rinnovi dei permessi di soggiorno, con le ulteriori difficoltà frapposte al conseguimento del titolo di lungo-soggiornante, con la trovata del permesso a punti di cui nemmeno i proponenti sanno bene cosa fare. Si sono allungati i tempi di permanenza nei Cie, mentre si rende impossibile il rimpatrio volontario dellirregolare, che deve essere necessariamente espulso essendo lirregolarità un reato. Così facendo non si combatte lirregolarità, che è dovuta allestensione delleconomia sommersa e del lavoro al nero, alla normativa impervia per laccesso legale, alla corta durata dei permessi, la cui scadenza converte rapidamente in irregolare chi perde un lavoro.
Nellautunno del 2009 si è proceduto a una sanatoria di quasi 300mila colf e badanti, persone arrivate in Italia con visti turistici ma spesso da anni impiegate presso le famiglie. Una sanatoria zoppa, che non ha voluto regolarizzare altre centinaia di migliaia di irregolari impiegati in lavori non meno utili e necessari.
Va infine segnalata la questione dei respingimenti e riaccompagnamenti di migranti intercettati in mare. Il trattato di amicizia con la Libia ratificato nel febbraio 2009 ha di fatto fortemente ridotto gli sbarchi di irregolari sulle coste italiane. Ma la sorte degli irregolari intercettati nelle acque libiche o in quelle internazionali da pattuglie italo-libiche, e respinti in Libia, paese poco incline alla salvaguardia dei diritti umani, è un problema irrisolto che ha suscitato inquietanti critiche sul piano internazionale.
Riforma della normativa per laccesso legale al paese; controllo delle cause e non solo dei sintomi dellirregolarità; consistenti investimenti nellintegrazione dei migranti; nuova normativa sullacquisizione della cittadinanza; rigoroso rispetto delle convenzioni internazionali per il diritto dasilo: questi sono i punti fondamentali per una politica migratoria lungimirante non sequestrata dallossessione securitaria.
Allinizio della legislatura, la detassazione del lavoro straordinario cade in un momento molto sfortunato: di lì a poco scoppia la grande crisi e di straordinari non ne fa più nessuno.
Sul piano della politica sindacale, il ministro punta a un sistema di relazioni industriali il cui baricentro si sposti verso la periferia. Ma ancor più sembra interessargli un sistema dal quale la Cgil si autoescluda: lo persegue operando sotto-traccia per far sì che essa non firmi laccordo interconfederale del 22 gennaio 2009 e i contratti collettivi di settore; la Cgil sembra assecondare questo disegno, che però riesce soltanto in parte: salvo quell’accordo e il contratto dei metalmeccanici, la Confederazione guidata da Epifani firma tutti i numerosi contratti di settore stipulati nel nuovo sistema interconfederale (tra i quali quello dei chimici, degli alimentaristi, degli edili, delle comunicazioni, del turismo e molti altri ancora). Manca comunque nel progetto del governo il disegno di un sistema nel quale visioni e strategie sindacali diverse possano confrontarsi e competere tra di loro, senza produrre paralisi: non è allorizzonte una uscita dal regime di diritto sindacale transitorio, che in Italia si trascina ormai da oltre sessanta anni.
Il primo anno e mezzo di recessione causa la perdita di oltre 800mila posti di lavoro, quasi tutti rapporti di lavoro di serie B o C. Potrebbe essere considerato ancora un effetto occupazionale complessivamente meno disastroso rispetto agli altri paesi, se non fosse che almeno altri 350mila posti perduti sono mascherati dalla cassa integrazione guadagni (v. scheda successiva). Sulla questione cruciale del superamento del dualismo del mercato del lavoro, il Pd presenta tre progetti (Ichino e Nerozzi al Senato, Madia alla Camera) ispirati al principio della estensione a tutta larea del lavoro economicamente dipendente di una disciplina resa più flessibile almeno nella fase iniziale del rapporto. Il governo è in standby: Giulio Tremonti torna a lodare il modello del posto fisso, Renato Brunetta prende le distanze chiedendo la riforma dellarticolo 18, Maurizio Sacconi fa un po il pesce in barile, perseguendo un depotenziamento del sistema delle protezioni in via indiretta, con linserimento nel Collegato-lavoro alla Finanziaria 2010 di norme pasticciate sul controllo giudiziale del giustificato motivo di licenziamento e sullarbitrato (articoli 30 e 31): entrambe censurate dal Capo dello Stato, che critica esplicitamente questo modo surrettizio di affrontare la questione della riforma del diritto del lavoro.
Nel Collegato-lavoro anche due deleghe legislative in materia di congedi e permessi, nonché di ridefinizione dei lavori usuranti.
Il ministro preannuncia una proposta di Statuto dei lavori, ma subito insabbia liniziativa con lapertura sulla materia di un tavolo di consultazione con le parti sociali (la consultazione ha un senso se avviene su di una proposta, un progetto, una bozza, che invece per ora manca del tutto). Stesso metodo di insabbiamento, ma qui è più appropriato parlare di sepoltura, per il testo bi-partisan elaborato dalla commissione Lavoro del Senato sulla partecipazione dei lavoratori in azienda.
Nel campo delle libere professioni si osserva una netta marcia indietro rispetto alle liberalizzazioni di Pier Luigi Bersani: si preannuncia il ritorno delle tariffe minime inderogabili e del divieto di pubblicità, un rafforzamento delle barriere in accesso, un rilancio degli ordini come promotori dellinteresse economico della categoria, in contrasto con il parere espresso dallAntitrust e con lorientamento in materia dellordinamento europeo.
La XVI legislatura ha compiuto due anni e tra pochi giorni sarà trascorso lo stesso periodo di tempo per il governo Berlusconi, insediatosi l’8 maggio 2008. Il bilancio della legislatura coincide in larga parte con quello del governo sia perché fino a questo momento il perimetro della maggioranza è rimasto identico, sia perché in Parlamento la compagine governativa domina con i numeri l’attività legislativa. Riprendendo una formula analoga a quella di un anno fa cerchiamo di mettere in luce con dieci schede, ciascuna dedicata a uno dei principali temi della politica nazionale, che cosa è stato fatto o non è stato fatto in questo primo biennio. La raccolta è stata in parte curata da Pietro Ichino e pubblicata anche sul suo sito.
Leggi tarate sui processi di Silvio Berlusconi aprono e chiudono i primi due anni della legislatura. La legge Alfano, immunità temporanea per le alte cariche, poi bocciata dalla Corte costituzionale, è la prima a essere approvata in soli 25 giorni nel 2008, due mesi dopo le elezioni. Ad aprile 2010 i giudici dei processi Mills e diritti tv Mediaset spediranno poi alla Corte costituzionale anche la legge che delinea il nuovo legittimo impedimento (solo del premier e dei suoi ministri) come continuativo e autocertificato da Palazzo Chigi.
In mezzo, il rifiuto teorizzato in Parlamento di misure davvero strutturali come la revisione della geografia degli uffici giudiziari risalente allUnità dItalia. E, invece, una miriade di microinterventi privi di un disegno organico: un vestito dArlecchino cucito da interessi contingenti e asserite emergenze, nel quale tuttavia trova posto qualche misura positiva. È il caso, nel penale, dellabolizione del patteggiamento in appello; del maggior ricorso al processo immediato e al rito direttissimo; del nuovo reato di atti persecutori (stalking»; delle regole, pur controverse al Csm, per tamponare lassenza di pm nelle cosiddette sedi disagiate al Sud; della messa a regime di una buona idea ideata ma non concretizzata dal dicastero Mastella, il Fondo unico giustizia per la gestione dei soldi in sequestro, che chiuderà il primo consuntivo con circa 1 miliardo e mezzo di euro intestati al Fug e (di essi) 54 milioni definitivamente devolvibili (a metà) ai ministeri della Giustizia e dellInterno, meglio di niente anche se lontani dal poter bilanciare i tagli di ben altre dimensioni a risorse e personale; e, soprattutto, delle norme che nel pacchetto sicurezza n. 94 del 15 luglio 2009 hanno allargato gli strumenti giuridici utilizzabili per aggredire i patrimoni mafiosi e applicare le misure di prevenzione. Così come, tra le modifiche alla giustizia civile, accanto alle perplessità sullintroduzione della testimonianza scritta e su alcuni aspetti della mediazione finalizzata alla conciliazione, sarà invece certamente interessante sperimentare lesito dellintroduzione di un filtro ai ricorsi in Cassazione e della nuova disciplina delle spese processuali volta a sanzionare le parti che abusino del processo; mentre sulla digitalizzazione dei procedimenti, che fa passi avanti sul piano delle normative, resta lincognita dei soldi per reti, personale e assistenza.
La rincorsa allemergenza di turno, fosse uno stupro a Capodanno o una brutale rapina in villa, ha invece dettato nei vari pacchetti-sicurezza unorgia di nuove aggravanti, di inasprimenti di pena o di introduzioni di nuovi reati (come quello di immigrazione clandestina, franato già nei primi mesi di complicata applicazione davanti ai giudici di pace), spesso entrati in corto circuito con altre non considerate norme contenute nei codici.
Solo nel gennaio del 2010, dopo un anno e mezzo di ripetuti annunci e con ormai 67mila detenuti rinchiusi in 43mila posti regolamentari, il governo ha prospettato un piano-carceri che però, salvo il dichiarato stato di emergenza e la proclamata disponibilità di 600 milioni di euro sul fabbisogno di 1.590 inizialmente stimato, vede ancora solo sulla carta gli obiettivi di 21.700 nuovi posti entro il 2012, allorché (ammesso nel frattempo siano stati davvero creati) all’attuale tasso mensile i detenuti saranno diventati 90mila: non a caso il ministro evoca proprio in questi giorni la possibilità di un decreto legge che, facendo scontare agli arresti domiciliari lultimo anno di pena, alleggerisca di colpo i penitenziari di 9mila posti. Ancora atteso è il varo dellannunciato disegno di legge anti-corruzione, deludente peraltro nei contenuti al ribasso. Mentre la maggioranza, dopo averli già votati in uno dei rami del Parlamento, punta infine ad approvare definitivamente due testi (ai quali aggiungere poi il Ddl sul processo penale con lo sganciamento della polizia giudiziaria dai pm): la legge che limiterebbe non solo leintercettazioni ma anche la pubblicabilità degli atti giudiziari, e quella che alla prescrizione del reato aggiungerebbe una inedita prescrizione del processo breve a partire dalla data di rinvio a giudizio.
Lazione governativa si è mossa seguendo lunica direttrice, dettata dal ministro dellEconomia nel dicembre 2008, del ripianamento del debito pubblico. Questa linea si è articolata diversamente nei settori della scuola e delluniversità.
La scuola. Qui, data lelevata incidenza del costo del personale sul totale della spesa, lunica strada per produrre un risparmio di spesa era quella del ridisegno dei percorsi scolastici, e a questo ci si è attenuti: la reintroduzione del maestro prevalente nella scuola primaria, la riduzione dellorario dinsegnamento nella scuola secondaria (sia di primo che di secondo grado), la riduzione degli indirizzi nella scuola secondaria di secondo grado. Lazione del ministro è però stata selettiva nelle riduzioni di spesa, non avendo ridotto il finanziamento alle scuole private paritarie e non avendo affrontato il nodo degli insegnanti di sostegno, uno dei canali maggiormente sfruttati dalle direzioni scolastiche regionali per gonfiare gli organici. Ma ha prodotto nel contempo un aggravio finanziario per le famiglie, attraverso le aumentate richieste di compartecipazione alla spesa (che ha già dato luogo a contenziosi amministrativi). Tuttavia questa strategia non sembra perseguire obiettivi specifici coerenti con la soluzione di uno dei problemi principali del sistema scolastico italiano, ovvero quello del divario dell’apprendimento tra Nord e Sud del paese: non risulta in letteratura che riducendo le ore erogate di lezione o il numero degli insegnanti, l’apprendimento tenda a migliorare. A meno che non si voglia (maliziosamente) interpretare la norma del Collegato-lavoro alla Finanziaria 2010 sulla ammissione dei quindicenni allapprendistato per lassolvimento dellobbligo scolastico come risposta alla minor performance: basta che chi è inadatto alla scuola vada a lavorare.
Il ministro aveva anche promesso che un terzo dei risparmi di spesa sarebbe stato reimpiegato per promuovere la professionalità e il merito tra gli insegnanti, ma nulla di questo è stato realizzato.
Infine il tema della valutazione, precondizione per una reale politica meritocratica, è rimasto sulla carta, essendo mancato un finanziamento adeguato del piano di valutazione nazionale proposto dallInvalsi.
Luniversità. Nel rispetto dellautonomia degli atenei, la linea di governo si è attuata semplicemente come riduzione del fondo di finanziamento ordinario, in via di progressiva ulteriore riduzione nel triennio 2010-12. È pur vero che una parte del finanziamento 2009 (il 7 per cento) è stato distribuito con criteri collegati alla efficacia della didattica, ma questo è avvenuto senza incidere in misura apprezzabile sullentità del finanziamento complessivo percepito dagli atenei. È attualmente in discussione un progetto ambizioso di ridisegno della governance universitaria, delle carriere dei docenti e della organizzazione interna degli atenei, tuttavia molto centrato su deleghe al governo: fatto questo che da un lato rende difficile la previsione dellesito finale, dallaltro sicuramente allunga i tempi di attuazione. Di nuovo, il tema della valutazione è un tasto dolente: il ministro aveva la possibilità di avviare immediatamente lAnvur, in quanto già previsto da una legge dello Stato. A due anni e mezzo ancora non è stato fatto quasi nulla, se non emanare il decreto di avvio del prossimo Civr. Nel frattempo, le università hanno fatto ricorso alle poche risorse rimaste, ma i fondi interni per la ricerca sono pressoché azzerati ovunque, senza che la riduzione della didattica erogata, auspicata dal ministro, abbia prodotto alcun margine di manovra.
Complessivamente, nel corso dei due anni trascorsi il ministero dellIstruzione, dellUniversità e della Ricerca è riuscito a diffondere a tutti i livelli un clima di disorientamento istituzionale, di smarrimento nel corpo docente e di precarietà finanziaria che induce alla smobilitazione e al "si salvi chi può" individuale, distruggendo uno dei presupposti identitari principali (la professionalità del corpo docente) che permettono il buon funzionamento di ogni istituzione educativa, a qualunque livello. Forse era questo lintento principe del ministro.
L’Unione Europea riforma il suo sistema di regolamentazione finanziaria, con l’istituzione di tre autorità di vigilanza a livello europeo. La proposta è il superamento delle logiche nazionali e dunque un enorme passo avanti. Potrebbe però essere un errore concentrarsi solo sui poteri da attribuire alle nuove istituzioni, soprattutto per la posizione che potrebbe assumere il futuro governo britannico. Meglio allargare la discussione ai problemi di efficacia e governance. Anche perché un fallimento avrebbe gravi conseguenze su tutto il processo di integrazione economica.
La metro di Parma non si farà. Dopo anni di lavoro, il Cipe ha ritirato il finanziamento a un’opera priva di senso. Tutto bene dunque? Non proprio perché nel frattempo sono stati già spesi molti soldi pubblici per progettazione, personale, acquisto o noleggio di macchinari, anticipazioni finanziarie. Altri ancora ne serviranno per l’indennizzo dell’impresa che aveva vinto l’appalto. La morale è che le amministrazioni pubbliche che gettano al vento denaro pubblico non vengono punite. Anzi, a Parma arriverà quel che resta del finanziamento statale.
E’ stato presentato in Senato un disegno di legge di riforma del mercato del lavoro, che riprende una nostra proposta: l’istituzione di un contratto unico a tutele progressive. E’ un modo per conciliare la flessibilità in ingresso richiesta dalle imprese con le esigenze di stabilità dei lavoratori. Si tratta di una riforma non più rinviabile. Per rendere più proficua la discussione riassumiamo qui i tratti distintivi del Ddl.